張其祿專欄／高雄的下一步：延續治理窠臼，還是迎向結構性翻轉？

張其祿（國立中山大學政治經濟學系特聘教授）   高雄市長選舉即將迎來政見辯論。對這座長期肩負台灣工業發展重任，卻也累積諸多治理沉痾的城市而言，這不應只是一場候選人之間的政治攻防，更應是重新檢視近二十年城市發展成果與治理模式的重要機會。高雄真正需要思考的，不只是未來還要興建多少重大工程、提出多少福利政策，而是過去的發展路徑究竟解決了多少結構性問題，又有哪些治理困境始終未能突破？   近年高雄從台積電進駐、半導體產業發展，到重大公共建設及演唱會經濟，確實取得不少值得肯定的成果。然而，招商投資、建設規模與活動人潮，終究不能完全代表城市治理的實質績效。一座城市是否真正進步，關鍵不在於城市變得多麼熱鬧，而在於發展成果是否轉化為多數市民的所得、健康、安全與生活品質。從這個標準檢視，高雄近二十年的發展，仍有不少值得重新省思之處。   首先，城市發展與市民生活之間，仍存在明顯的結構性落差。 根據內政部統計，高雄人口從2018年底約277.35萬人，降至2026年9月底約270.52萬人，減少近7萬人。人口變化固然涉及少子化、高齡化及人口遷徙等因素，卻也反映城市維持人口與吸引人才的長期挑戰。依主計總處2024年統計，高雄本國籍全時受僱員工平均年薪68.7萬元，與臺北市相差26萬元；內政部2025年簡易生命表則顯示，高雄市民平均餘命79.80歲，居六都之末，比全國平均少1.47歲，更較臺北市少4.18歲。這些差距提醒我們，產業升級不能只追求投資金額與經濟產值，更應讓發展成果反映在青年就業、薪資所得、居住負擔與公共健康上。   尤其高雄長期以鋼鐵、石化、港運及能源產業支撐台灣經濟發展，卻也承擔相當程度的污染與健康風險。近年空氣品質雖持續改善，但細懸浮微粒（PM2.5）年平均濃度仍居六都最高，顯示長期累積的環境負擔尚未根本解除。市府近期訂定鋼鐵業空氣污染物排放標準，值得肯定，但個別污染源的改善，仍不足以取代能源結構、產業製程、污染總量及環境成本分配的整體改革。如果產業不斷升級，市民卻仍承擔不成比例的環境代價，便難謂完成真正的城市轉型。   其次，公共安全與土地開發問題，暴露長期治理體制在風險管理、資源配置及監督制衡上的不足。 2014年高雄氣爆造成32人死亡、321人受傷；2021年城中城大火造成46人死亡、41人受傷，兩起事故均經監察院調查指出相關行政管理缺失。從地下管線到老舊建築，這些悲劇雖然成因不同，卻共同凸顯風險預警、日常稽查及跨機關協調的制度問題。公共安全不能總在事故發生後才檢討究責，更應建立事前預防與持續監督的治理能力。   土地開發與重大公共投資爭議，則涉及另一個更深層的問題：公共資源與地方利益如何分配。近年大樹和山光電案，約2.59萬平方公尺山坡地涉及違規開發；美濃大峽谷等盜採土石及非法回填廢棄物案件，更有106人遭起訴，非法開挖面積約達兩座澄清湖棒球場，部分坑洞深達約15公尺。另一方面，總經費81.37億元的前鎮漁港整建計畫，其中約24億元的多功能水產品運銷中心，在營運準備階段仍出現攤商進駐、作業動線及設施設計等爭議。這些事件性質雖然不同，卻都涉及行政審查、土地使用、公共投資與監督效能，更值得檢視重大開發與資源分配背後，是否存在政商利益糾葛、地方政治綁樁，甚至利益分配與權力共生的結構性風險。當公共資源、地方利益與政治權力長期交織，若缺乏透明決策與有效監督，便可能形成利益網絡與制度盲點，使公共資源配置偏離市民的真正需求。   事實上，治理品質的問題也存在於日常行政。教育現場的校事會議、申訴調查及教權保障，持續引發教師團體對行政程序與權責劃分的改革訴求；極端降雨下的淹水風險、縣市合併後仍待改善的城鄉差距，也考驗政府能否從被動處理走向整體治理。尤其高雄沉重的財政負擔，更凸顯長期資源配置與財政紀律的問題。截至2026年9月底，高雄一年以上公共債務未償餘額仍達2,141億元，平均每位市民負擔約7.9萬元，無論債務總額或人均負債，均居全國地方政府之首。儘管近年市府持續減債，但如此龐大的歷史負擔，仍限制公共建設與社會福利的財政空間，也凸顯財政永續與世代公平的重要性。這些問題看似分散，實際上都指向相同的核心：政府能否建立兼顧風險預防、資源效率、行政公平與公共問責的治理制度？   然而，前述問題背後最值得深思的，仍是長期執政所形成的治理結構與政策路徑依賴。 從2006年陳菊就任高雄市長至今，將近二十年間，除2018年底至2020年間曾由不同政治陣營執政外，高雄市政大部分時間由民進黨執政團隊主導。長期執政固然有助於政策延續與資源整合，卻也可能使既有產業發展模式、行政決策方式與地方權力關係逐漸固化，形成組織慣性、監督弱化及利益網絡過度交織的風險。   因此，高雄近二十年的發展，不能只以累積多少建設、引進多少投資或舉辦多少大型活動來評價，更應檢驗長期執政是否真正縮小所得與健康差距、改善環境負擔、強化公共安全，並建立公平透明的資源配置制度。長期掌握治理權力者，既享有政策延續與施政成果的優勢，也應承擔檢討歷史積弊及改革既有制度的責任。政治權力可以延續，但治理責任不能隨任期更迭而消失。   高雄真正需要的，已不只是既有政策的修補或建設規模的擴張，而是從產業發展、行政決策到公共監督的結構性改革。產業政策應從追求投資與產值，走向所得提升與環境正義；公共建設應從重視工程完成，走向公共價值與使用效益；行政體制則應從被動補救與個案究責，走向風險預防、透明決策及制度問責。唯有如此，改革才不會流於更換政策名稱或增加預算，而能真正改變政府的運作方式。   高雄近二十年的發展，不能說沒有進步，但也不能因為建設與投資的增加，就忽略長期未解的治理沉痾。 當既有發展模式始終難以扭轉所得、環境與健康的結構性落差，公共安全、資源配置與行政監督又反覆暴露問題，便有必要重新思考高雄未來的治理方向。城市的進步，可以來自重大建設與產業投資；但真正的翻轉，必須建立在發展模式、權力結構與治理制度的深層改革之上。唯有突破長期形成的治理窠臼，高雄的發展成果才能真正轉化為市民所得、健康、安全與生活品質的全面提升。     ＊邀請您下載《鉅聞天下新聞網》App，點我下載 App，或 加入Line 好友，每天為您推薦有價值的好新聞。