張其祿專欄／監察院已近政治實質廢除　下一步應轉型為國會上院

張其祿／國立中山大學政治經濟學系特聘教授 新一屆監察委員提名案尚未進入最後表決，政治結局卻幾乎已可預見。當監察院人事提名成為朝野對立的戰場，甚至連被提名人本身都因廢除監察院的社會氛圍而婉拒提名，這已不只是一次人事同意權爭議，而是中華民國憲政體制長期懸而未決的結構問題正式浮上檯面。 坦白說，監察院在憲法上尚未被廢除，但在政治現實上已近乎被廢除。若新任監委提名全軍覆沒，監察院將不只是人事空轉，更將陷入憲政功能停擺。這種「未經修憲的實質廢院」，表面上或許符合部分民意對監察院功能不彰、政治酬庸化的批判，但若只停留在否決人事、杯葛提名，卻沒有提出可行的制度替代方案，最後受傷的不是哪一個政黨，而是國家監督體系本身。 監察院存廢的根本解方當然是修憲。然而，台灣修憲門檻極高，不僅需要立法院高度共識，還要經過公民複決，並須有效同意票超過選舉人總額半數。更重要的是，廢除監察院並非單純刪去一個機關名稱而已，它牽涉五權憲法架構的象徵性調整，也會引發監察權、審計權、彈劾權、糾正權、國家人權機制等功能究竟由誰承接的問題。若沒有整體設計，廢院很容易變成一場政治口號，而非成熟的憲政改革。 因此，較務實的方向，不應只是「廢除監察院」，而應是「轉型監察院」。具體而言，可將監察院改造為國會上院，並與現行不分區立委制度整合，使其成為以代表性、專業性、多元性為核心的第二院。如此一來，不是把監察權消滅，而是把監察權重新放回具有民主正當性的國會架構之中。 這樣的設計並非全無憲政基礎。大法官釋字第76號早已指出，就憲法地位與職權性質而言，國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會。換言之，監察院原本就不是一般行政機關，而是具有準國會性質的憲政機關。既然如此，今日最合理的改革，不是讓監察院在總統提名與立法院同意權的政治拉鋸中反覆癱瘓，而是讓它完成民主化、代表性化與國會化的轉型。 未來可將現行監察院及立法院改造為上下兩院制。下議院由區域立委組成，主要代表地方、人口與選民服務，透過選區重劃與合理增加席次，使其更符合人口比例與區域代表原則。上議院則由政黨比例代表產生，整合現行不分區立委與監察院名額，並可將人數擴增至接近區域立委規模，使其成為真正代表專業、政黨、不同群體與社會多元屬性的政策型國會。 在這套架構下，下議院處理地方民意、選區服務、預算審查與政治問責；上議院則聚焦政策審議、行政監督、人權保障、廉政審查、重大調查、彈劾與糾正。換言之，區域代表與政策代表分工清楚，民意政治與專業政治相互補充，國會也能擺脫目前單一院制下區域服務壓倒政策審議、短期選舉壓力壓縮長期治理的困境。 更重要的是，若監察院轉型為上院，現有的調查權、彈劾權、糾正權與審計監督功能，便可自然回歸國會體系。這不僅能回應社會對監察院政治酬庸化的批判，也能避免廢院後監督權力散失或行政權過度擴張。國會若能同時擁有代表民意、審查政策、監督行政、追究責任的完整功能，民主制衡才會更健全，而非更空洞。 當然，這樣的改革仍需修憲，也不可能一蹴可幾。但相較於抽象喊出「廢除監察院」，「監察院轉型為國會上院」至少提供了一條較能兼顧憲政傳統、民主正當性與制度可行性的道路。它不是否定五權憲法的歷史，而是讓五權憲法中早已失去時代功能的部分，重新接上民主政治的現實需求。 當前監委提名案若真的全軍覆沒，朝野不應只把它視為一次政治勝負。這其實是台灣憲政體制發出的警訊：一個沒有民主正當性、又無法獲得跨黨派信任的監察院，已難以繼續靠形式存在來維持功能；但一個沒有監督權、調查權與責任追究機制的國會，也無法有效制衡行政部門。 因此，真正負責任的改革，不是讓監察院在政治杯葛中自然死亡，也不是讓監察權在修憲困局中懸空，而是趁此機會啟動憲政再設計。把監察院轉型為國會上院，把不分區代表制度升級為政策型、專業型、多元型代表機制，把立法院改造為下議院，讓台灣國會真正具備區域代表與政策代表的雙重基礎。 監察院的問題，不能只用「存」或「廢」來回答。今天台灣需要的不是多一個空轉的憲政機關，也不是少一套監督政府的制度，而是一個更完整、更有代表性、更能制衡行政權的民主國會。監察院若已被政治實質廢除，下一步就不該只是讓它消失，而應讓它重生為台灣憲政改革的上院。  ＊邀請您下載《鉅聞天下新聞網》App，點我下載 App，或 加入Line 好友，每天為您推薦有價值的好新聞。